Vrijheid als uitdaging en bedreiging

Gaarne maak ik van de gelegenheid gebruik in te gaan op het verzoek van de redactie uit een te zetten hoe het protestants christelijk onderwijs – dat is iets anders dan algemeen christelijk onderwijs – aankijkt tegen de vrijheid van onderwijs. Daarbij zal het de lezer ongetwijfeld bekend zijn dat de pluriformiteit in het protestants christelijk onderwijs aanmerkelijk groter is dan in het reformatorisch onderwijs. Op basis van dezelfde grondslag wordt de inhoud van het onderwijs niet eenduidig bepaald, al wordt het protestants christelijk onderwijs door de overheid slechts als één richting erkend. Toch denk ik dat over de vrijheid van onderwijs in het protestants christelijk onderwijs redelijk eenvoudig wordt gedacht. Aan deze vrijheid is een aantal aspecten te onderscheiden. Op een aantal daarvan wil ik ingaan:
–spreiding van onderwijsvoorzieningen (1);
–positie van het schoolbestuur in relatie tot die van de gemeente (2);
–beheer en bekostiging (3);
–onderwijsaanbod (4);
–recente wetgeving van onderscheiden aard (5).

1. Bedreiging
De huidige tendensen van schaalvergroting kunnen een bedreiging zijn voor het protestants christelijk onderwijs. Tijdens de onderhandelingen met de (toenmalige) staatssecretaris bleek dat uitzonderingsbepalingen ten behoeve van de instandhouding van de laatste school van een bepaalde richting slechts met de grootste moeite konden worden gerealiseerd. Lagere opheffingsnormen ten behoeve van deze scholen zijn niet dan na langdurige strijd uiteindelijk in de wetgeving verankerd. Wat de stichting van nieuwe scholen betreft, moet met de heer Verhage in zijn artikel in dit blad van 24 februari 1994 worden erkend dat de nieuwe (minimum) stichtingsnorm van 200 leerlingen onvoldoende soelaas biedt voor kleine richtingen. Het ware te overwegen in de wetgeving een uitzonderingsbepaling op te nemen, in die gevallen waarin ouders onvoldoende in de gelegenheid zouden zijn de door hen op levensbeschouwelijke gronden gewenste school te bezoeken.
In de huidige politieke verhoudingen wordt – vrijwel kamerbreed – aan het bijzonder onderwijs – en dus ook aan het protestants christelijk onderwijs – voorgehouden dat bestuurlijke schaalvergroting meer dan dringend gewenst is. Onder bestuurlijke schaalvergroting wordt verstaan het samenbrengen van meer scholen onder één bestuur. Nu moet worden vastgesteld dat 72% van de protestants christelijke besturen slechts één school beheert en er derhalve sprake is van een kleine bestuurlijke schaal. In het zgn. Scheveningenberaad – het beraad tussen bewindslieden en onderwijskoepelorganisaties – is langdurig en indringend aan de orde geweest de vraag of een door de overheid opgelegde bestuurlijke schaal niet noodzakelijk of gewenst zou zijn. Toch is het uiteindelijke resultaat van dit overleg geweest dat er geen sprake kan zijn van een door de wetgever voor te schrijven bestuurlijke schaal. Allereerst, omdat artikel 23 van de Grondwet vrijheid van inrichting van het bijzonder onderwijs garandeert, waaronder de bestuurlijke schaal kan worden begrepen. Door de Nederlands Protestants Christelijke Schoolraad (de NPCS) is in dit overleg benadrukt dat – vanuit de historie volstrekt begrijpelijk en verklaarbaar – de prot. chr. school wortelt in een plaatselijke gemeenschap, waarbij een korte band bestaat tussen bestuur, school en ouders. Zou deze band worden verbroken, dan doet dit afbreuk aan de plaatselijke herkenbaarheid van de school voor de ouders. Een vereniging of stichting met tientallen scholen is voor de ouders een abstract gegeven, waarin identiteit en eigenheid van de school redelijkerwijs niet mee kan worden beleefd.
Het beleid van de Besturenraad – de organisatie van schoolbesturen in het protestants christelijk onderwijs – is gericht op een vrijwillig samengaan van protestants christelijke schoolbesturen in één gemeente, teneinde de bestuurskracht te vergroten in relatie tot de gemeentelijke overheid. Erkend wordt dat dit beleid vanuit defensief oogpunt moet worden verklaard, zulks met het oog op de positie van het gemeentebestuur in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen.
Dat dit beleid niet onverkort kan worden gepraktizeerd zal duidelijk zijn: sommige gemeenten zijn daartoe te groot of te klein en in andere gemeenten kunnen protestants christelijke besturen niet samengaan in verband met aanmerkelijke identiteitsverschillen.
Een door de overheid afgedwongen – dus niet op basis van vrijwilligheid gewenste – bestuurlijke schaal of samenwerking kan bedreigend zijn voor het confessioneel onderwijs, waar samengaan inbreuk kan betekenen op de vrijheid van (in-)richting.
De door de Tweede Kamer aanvaarde Startwet WSNS legt gedwongen samenwerkingsverbanden op van scholen voor basisonderwijs en speciaal onderwijs, waartegen de Raad van State terecht bezwaar heeft aangetekend met een beroep op de vrijheid van richting. Scholen worden gedwongen samen te werken met scholen van andere richting.
Het ware te hopen dat door de Eerste Kamer hierbij de vinger wordt gelegd.

2. Autonomie
Vergroting van de vrijheid van onderwijs wordt ook wel aangeduid als vergroting van de autonomie van scholen.
Daarbij wordt veelal gedoeld op de grote vrijheid in het financieel beheer en het personeelsbeleid. De Zoetermeerse regelzucht moet drastisch worden teruggebracht, met name op het gebied van bekostiging en arbeidsvoorwaarden. Het Scheveningenberaad zegt het in zijn pré-ambule kernachtig aldus: 'Meer ruimte voor handelen voor scholen en besturen betekent vermindering van die regels, zowel naar reikwijdte als naar detaillering'. Autonomievergroting en deregulering zullen de komende jaren fors (moeten) worden gepraktizeerd. Daarbij is overigens niet alleen de overheid aan zet. Ook de landelijke organisaties van werknemers en schoolbesturen moeten niet de pretentie hebben overheidsregels integraal te vervangen door afspraken tussen die organisaties. Gedetailleerde voorschriften in rechtspositiebesluiten moeten niet in even groten getale worden vervangen door bepalingen in CAO's, convenanten, raamovereenkomsten of wat dies meer zijn. Scholen en schoolbesturen zullen hun organisaties kritisch moeten (blijven) volgen. Toch is deze dereguleringstendens bepaald niet zonder gevaar. Deregulering is geen doel op zichzelf! Een te forse vereenvoudiging van bekostigingsregels kan afbreuk doen aan het beginsel dat de onvermijdelijke kosten van scholen van rijkswege voor 100% dienen te worden vergoed. Eén bedrag per leerling moge vanuit dereguleringsoogpunt welhaast optimaal zijn, vanuit het oogpunt van volledige bekostiging echter desastreus, daar te veel wordt geabstraheerd van de werkelijke kosten van scholen. Het behoeft geen betoog dat hierdoor met name kleine protestants christelijke scholen en schoolbesturen ernstig worden bedreigd. Autonomievergroting die leidt tot feitelijke aantasting van het bestaansrecht van scholen is een uiterst navrant en derhalve te bestrijden verschijnsel.
Bij de discussie over de decentralisatie van huisvesting van schoolgebouwen wordt vaak gepleit voor overdracht aan gemeentebesturen, omdat de bestuurlijke schaal van het bijzonder onderwijs te klein is en derhalve een eigen verantwoordelijkheid voor huisvestingsvoorzieningen te groot. Daarbij past een kritische kanttekening naar eigen 'richting'. Schoolbesturen in het protestants christelijk onderwijs zullen in de komende tijd meer bereidheid moeten vertonen tot een verdere samenwerking, zonder dat aanstonds sprake behoeft te zijn van (integrale) bestuurlijke fusie. Zonder deze bereidheid, neemt men – impliciet – een steeds steviger positie van de gemeentelijke overheid voor lief.
Vergroting van de autonomie gaat gepaard met vergroting van de bestuurlijke lasten. Een daarbij passende financiële ondersteuning dient van overheidswege te worden gegarandeerd, teneinde óók het protestants christelijk onderwijs in staat te stellen eigen beleid te ontwikkelen en uit te voeren, soms in eigen beheer, soms door gebruik te maken van (externe) administratiekantoren. Daarbij dienen scholen niet in een afhankelijkheidsrelatie te staan tot deze kantoren. Vrijheid van onderwijs dient – ook feitelijk bezien – niet te belanden bij instanties, die buiten de dragers van deze vrijheid staan. Zou een dergelijke ontwikkeling zich voordoen, dan zou een ware bedreiging van de onderwijsvrijheid ontstaan, die zich zonder enige twijfel keert tegen dit vrijheidsrecht zelve en dus tegen het protestants christelijk onderwijs.

3. Voorschriften
Autonomievergroting moge op beheersmatig terrein aan de orde zijn, als het gaat om het te geven onderwijs (doelstellingen, inhoud en identiteit) zien we integendeel steeds meer voorschriften die de onderwijsvrijheid bedreigen en inperken. Voor het basisonderwijs en voor de eerste jaren van het voortgezet onderwijs (basisvorming) worden in centrale regelgeving 'kerndoelen' vastgesteld. Verlangens en verwachtingen vanuit de maatschappij worden door de overheid als uitgangspunt genomen, in plaats van de eigen doelstellingen van de schoot. In dit verband kan 'maatschappij' worden vervangen door 'eigen belangen' die de overheid heeft hij onderwijs en die de overheid (deswege) op het onderwijs meent te kunnen neerleggen. De Nederlandse Protestants Christelijk Schoolraad (NPCS) acht centraal – van overheidswege – voorgeschreven kerndoelen op goede gronden zeer ongewenst, in ieder geval voor het bijzonder onderwijs.
Door deze kerndoelen centraal voor te schrijven wordt een technisch-wetenschappelijke benadering normatief voor het onderwijs en daar helpen zelfs identiteitsgerichte handreikingen niet tegen! In zijn boek 'Besturen in verandering' – pag. 174 – wijst dr. H. Klifman terecht op het belang 'dat scholen die ernst maken met de levensbeschouwelijke signatuur van de school, nauwlettend de richting volgen waarin het debat over de kwaliteit van het onderwijs zich ontwikkelt. Juist door de nauwe relatie van kwaliteit en identiteit is het belangrijk dat scholen zich van mogelijke consequenties bewust zijn'. Kernachtiger kan men het niet uitdrukken. Wij zijn gewaarschuwd.

4. Recente wetgeving van onderscheiden aard
Kijkend naar de politieke realiteit van de afgelopen jaren en m.n. naar de produkten van wetgevende aard, kan men zich terecht ernstige zorgen maken over de vrijheid van onderwijs. Werd in de zeventiger jaren al de verzuchting geslaakt 'waar gaat het met de vrijheid van onderwijs naar toe', de afgelopen kabinetsperiode gaf hiertoe zeker aanleiding. De Wet medezeggenschap onderwijs 1992 stapte af van het uitgangspunt dat scholen zelf de mate van medezeggenschap bepalen. Daarbij komt dat volgens de wet alle tot de school toegelaten ouders – zonder uitzondering – tot lid van de medezeggenschapsraad kunnen worden gekozen, derhalve ook die ouders die de grondslag van de school niet onderschrijven. Een ontheffingsmogelijkheid werd (wederom) in de wet verankerd, maar onder condities die de potentiële aanvragers van de beoogde ontheffing strijdig achten met hun levensbeschouwelijke opvattingen ter zake van de positie van leerlingen. Daarbij kan de kanttekening worden geplaatst dat het verschijnsel 'ontheffing' – d.w.z. vrijstelling van een of meer wettelijke voorschriften door de overheid – niet passend is in nieuwe bestuurlijke verhoudingen, waarbij overheidstaken worden afgestoten, en zeker niet op het terrein van grondrechten. Aan de ene kant maakt de wetgever een inbreuk op het vrijheidsrecht, en bepaalt vervolgens dat het schoolbestuur ontheffing nodig heeft om dit vrijheidsrecht terug te krijgen! Voorwaar een 'oplossing' die op het terrein van andere grondrechten – terecht – met hoongelach zou worden begroet!
De beruchte T.W.A. (Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijs) is een voorbeeld dat de financiële perikelen van de overheid met zoveel woorden een deugdelijk argument worden geacht om de vrijheid van onderwijs in te perken. De tijdelijkheid der wet vormt kennelijk de pleister op de grondwettelijke wonde. Dat de door deze wet ingestelde Geschillencommissie tot dusverre alle protestants christelijke besturen, die meenden voorgedragen wachtgelders niet te kunnen benoemen op levensbeschouwelijke gronden, in het gelijk heeft gesteld, doet aan de ondeugdelijkheid ten principale van de wet niets af en is slechts (schrale) troost. Waar in het reformatorisch onderwijs geen wachtgelders voorkomen en derhalve – feitelijk bezien – er geen sprake is van te heiplaatsen wachtgelders, is overigens ten onrechte de indruk gewekt dat het reformatorisch onderwijs door de minister zou zijn 'vrijgesteld'. Bij de Tweede Kamer is onlangs een ontwerp van wet ingediend tot instelling van het zgn. Participatiefonds. Ontslag door het schoolbestuur van een leerkracht die recht heeft op wachtgeld, leidt er toe dat het wachtgeld wordt 'gekort' op de rijksvergoeding, tenzij door dit fonds ontheffing wordt verleend.
Ontheffing wordt bijvoorbeeld verleend wanneer ontslag noodzakelijk is in verband met daling van het aantal leerlingen. De vraag rijst hoe de toetsing door het Participatiefonds plaatsvindt als het ontslag door een Commissie van Beroep van het bijzonder onderwijs is gehandhaafd in een door de ontslagen leerkracht tegen zijn ontslag ingesteld beroep. Is deze uitspraak bindend voor het bestuur van het Fonds of wordt de uitspraak van de Commissie op enigerlei wijze door het Fonds getoetst? In het laatste geval zou aan de Kringenrechtspraak van het bijzonder onderwijs in ernstige mate afbreuk worden gedaan. Deze 'kringenrechtspraak' werd begin deze eeuw door de wetgever in het leven geroepen met het oog op de vanuit levensbeschouwelijk oogpunt specifieke positie van leerkrachten en scholen van het bijzonder onderwijs en is een vorm van conflictbeslechting buiten de overheidsrechter om. Het ware te hopen dat de wetgever voor dit aspect voldoende aandacht heeft.

Aan de Algemene Wet Gelijke Behandeling heeft mr. Holdijk in dit blad enige belangwekkende beschouwingen gewijd. Zonder het in alle opzichten met zijn betoog eens te zijn, wil ik op een aantal specifiek voor de vrijheid van onderwijs van belang zijnde aspecten ingaan. De wet beoogt evenwicht te brengen tussen het in artikel 1 van de Grondwet neergelegde non-discriminatiebeginsel en de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde vrijheid van onderwijs. Terecht hebben velen aanstoot genomen aan opmerkingen van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, waar deze uitsprak dat door de wet verschillende interpretaties van de Schrift niet worden verboden, maar dat de wet zegt dat alleen één gedragsinterpretatie niet meer kan. Een door de overheid voorgeschreven staatsmoraal ten voeten uit. Anderzijds blijkt uit de parlementaire behandeling duidelijk dat de door het bevoegd gezag aan een leerkracht van een bijzondere school te stellen eisen ter verwezenlijking van de grondslag, ook betrekking kunnen hebben op omstandigheden die niet rechtstreeks voortvloeien uit de vervulling van de functie binnen de instelling, maar daarvoor wel van belang zijn.
Dit is relevant voor de interpretatie van de constructie van het 'enkele feit'. Welke omstandigheden het bevoegd gezag bij zijn beoordeling mag betrekken is in beginsel een zaak van het bevoegd gezag. Wanneer een leerkracht in het openbaar – op of buiten de school – blijk geeft van een levensstijl die de overtuiging van de school niet mee- en uitdraagt, dan is de grens van 'het enkele feit' overschreden met als gevolg dat de desbetreffende instelling mag concluderen dat aan haar functionale eisen niet (langer) wordt voldaan. Maar ook hier lijken interpretatieverschillen bepaald niet ondenkbaar. Daarbij kan worden aangetekend dat ook zonder deze wet de rechter naar mijn mening niet tot een ander oordeel zou zijn gekomen. Op dit punt doet de wet niets toe of af. Wanneer levensbeschouwelijke aspecten in geding zijn, past de rechter een afstandelijke toetsing; hij kan en mag niet op de stoel van het bevoegd gezag gaan zitten, ook zonder AWGB. In ieder geval blijkt uit de parlementaire behandeling duidelijk dat naar het oordeel van de wetgever er geen onderlinge rangorde van grondrechten is. Daarmee worden terecht opvattingen weerlegd, die aan artikel 1 van de Grondwet een (hogere) hiërarchie toekennen dan – bijvoorbeeld – een artikel 23 van de Grondwet. Wat daarmee echter niet te rijmen valt is de regeling van de 'bewijslast': degene die meent dat hij gediscrimineerd is, kan volstaan met dit te stellen en degene (d.w.z. het schoolbestuur) die meent dat hij niet gediscrimineerd heeft moet de 'objectiviteit' van de door hem ingeroepen rechtvaardigheidsgrond aantonen. Ik zou menen dat uit deze bewijslastverdeling blijkt dat in de uitwerking en toepassing toch aan artikel 1 van de Grondwet een zwaarder accent wordt gegeven dan aan artikel 23 van de Grondwet. Het ware beter geweest dat zulks aan oordeel aan de rechter was overgelaten. Van degene die stelt dat hij gediscrimineerd is, mag toch evenzeer worden verlangd feiten en omstandigheden aannemelijk te maken, waarop hij zijn stelling meent te kunnen baseren, zowel ten overstaan van de Commissie gelijke behandeling als van de burgerlijk rechter. Omkering van de bewijslast ten nadele van het schoolbestuur, ongeacht de concrete situatie, past kwalijk in de opvatting dat tussen grondrechten geen hiërarchische verhouding bestaat en is strijdig met de uit het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering voortvloeiende bewijslastverdeling. Tenslotte ware het wenselijk geweest onderwijs, de bovengenoemde Commissie van beroep in het bijzonder onderwijs, in plaats van de in de wet geïntroduceerde Commissie gelijke behandeling, een eigenstandige positie in de AWGB had verkregen. Juist deze eigen Commissie van beroep, die bestaan in het reformatorisch en in het protestants christelijk onderwijs, zijn bij uitstek deskundig om tot een evenwichtige afweging te komen van de belangen van de betrokken leerkracht en de grondslag en doelstelling van de school. Zij zouden daartoe zonder twijfel ook in staat geweest zijn zonder AWGB!

Tenslotte
In zijn bijdrage in dit blad spreekt de heer I. A. Kole de wens uit dat de christelijke en reformatorische scholen niet tegen elkaar uitgespeeld worden. Moge ook op landelijk niveau – in het overleg met regering en parlement – het aan alle organisaties voor christelijk onderwijs het gegeven zijn om, evenals in de afgelopen tijd, waar mogelijk elkaar te vinden.
Ter bewaring van de vrijheid van onderwijs, die ons allen zo na staat. Zeker in de komende jaren zullen 'vereende krachten' heilzaam kunnen en moeten werken!

mr. N. P. Dekker, Voorburg
Directeur primair onderwijs van de Besturenraad

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen