Moraal en fatsoen in de Europese mediaregels (2)

Tweeërlei ontwikkeling
Er zijn twee ontwikkelingen, die aan de discussie over het mediabeleid een internationale dimensie hebben gegeven.
Dat is in de eerste plaats de ontwikkeling op technisch gebied. Vroeger was er sprake van een schaarsteprobleem met betrekking tot de toewijzing van zendfrequenties. De overheid had daarin een verdelende taak. Maar door de komst van satellieten, de mogelijkheid van doorgifte via de kabel en ontvangst via kleine schoteltjes door individuele huishoudens is aan dit schaarsteprobleem een einde gekomen. Dit resulteerde in grensoverschrijdende uitzendingen, die door de nationale overheden moeilijk meer buiten de grenzen waren te houden. Ook vanaf installaties op zee, buiten de territoriale wateren vonden uitzendingen plaats.
Dit verschijnsel bracht de landen van Europa in december 1986 tot het besluit om gemeenschappelijk een bindend instrument voor grensoverschrijdende tv op te stellen, een zogenaamde conventie (een verdrag). Zonder een dergelijke overeenkomst zouden de aanbieders van nieuwe programma's geheel vrij zijn zich te vestigen in het land met de minst beperkende regelgeving en vervolgens overal in Europa via satelliet en schotel te ontvangen zijn.
Dit internationale overleg vond plaats binnen de Raad van Europa. In deze organisatie (niet te verwarren met de EG) werken de meeste Europese landen — momenteel zo'n 23 — samen op het gebied van cultuur en mensenrechten. De landen, die tot voor kort bij het Oostblok hoorden zijn hier (nog) niet bij aangesloten. Deze Raad is een zogenaamde intergouvernementele organisatie. Dat wil zeggen, de aangesloten landen werken binnen deze organisatie samen op basis van vrijwilligheid. Zij houden hun eigen soevereiniteit en kunnen dus niet tegen hun wil gebonden worden om bepaalde maatregelen te nemen. Verdragen die binnen de Raad van Europa tot stand komen, hoeven de deelnemende landen dus niet te ratificeren; zij zijn er in dat geval niet aan gebonden. Ook kunnen lidstaten bij afzonderlijke artikelen van een verdrag in bepaalde gevallen een voorbehoud maken.
Een tweede ontwikkeling is politiek van aard. Deze heeft te maken met het streven van de Europese Gemeenschappen om eind 1992 de zogenaamde interne markt tot stand te brengen. De ene Europese markt zonder binnengrenzen, 'met vrij verkeer van personen, kapitaal, goederen en diensten'.
Grensoverschrijdende televisie-uitzendingen zijn daarin te beschouwen als een vorm van economische dienstverlening, zeker wanneer het gaat om reclame. Daarnaast kan grensoverschrijdende televisie — zo was de ideologische gedachtengang — een bijdrage leveren aan het slechten van de grenzen en het nader tot elkaar brengen van de volken van Europa.
Dit heeft de Europese Gemeenschap ertoe gebracht om voor grensoverschrijdende televisie een zogenaamde richtlijn te gaan opstellen. Deze ontwikkeling liep in de tijd praktisch parallel met de activiteiten van de Raad van Europa, die, zoals opgemerkt, aan de totstandkoming van een conventie werkte. De Europese Gemeenschap en de Raad van Europa zijn wezenlijk van elkaar onderscheiden organisaties. Dat geldt om te beginnen het lidmaatschap. De EG heeft 12 deelnemende landen; van de Raad van Europa zijn momenteel 23 landen lid, waaronder de 12 EG-landen. Voorts is de doelstelling verschillend. De Raad richt zich primair op culturele en sociale zaken. De EG neemt zijn uitgangspunt in een nauwe samenwerking op economisch gebied.
Een veel belangrijker verschil is echter, dat de EG een supra-nationale organisatie is. Dat houdt in, dat de lidstaten een deel van hun soevereiniteit hebben overgedragen aan de Europese instellingen. Op bepaalde gebieden kunnen zij niet meer zelfstandig beslissingen nemen, maar zijn zij gebonden aan de regels, die zij in EG-verband tot stand brengen. Als de EG regels vaststelt, ook wanneer dit niet gebeurt bij unanimiteit, maar bij meerderheid, kunnen de lidstaten daarvan niet meer afwijken. Een voorbehoud maken bij afzonderlijke bepalingen, zoals dat bij regels van intergouvernementele organisaties als de Raad van Europa wel kan, is bij de EG dus niet mogelijk.

De Conventie
Het besluit, dat in 1986 genomen werd in het kader van de Raad van Europa om tot een regeling ten aanzien van grensoverschrijdende televisie te komen, heeft erin geresulteerd, dat in maart 1989 een Verdrag werd overeengekomen. Hierin wordt bepaald dat lidstaten de ontvangst in hun land van buitenlandse tv-zenders niet mogen verhinderen.
Met het oog op de vraag, die ons bezighoudt, is daarbij van belang, dat in het verdrag inzake grensoverschrijdende televisie een bepaling is opgenomen, die bepaalde normen stelt aan de programma's. Zo bepaalt artikel 7 van dit verdrag: 'Alle onderdelen van programma's dienen met betrekking tot hun presentatie en inhoud de menselijke waardigheid en de fundamentele rechten van anderen te respecteren. In het bijzonder zullen zij niet onwelvoegelijk ('indecent' zegt de Engelse tekst) zijn en pornografie bevatten of geweld een prominente plaats geven of aanzetten tot rassenhaat'.
Met de inhoud van dit artikel kunnen we ingenomen zijn. Hierin worden immers duidelijk grenzen gesteld aan de normloosheid van de uitzendingen. Waarschijnlijk kunnen met deze bepaling zedenkwetsende, godslasterlijke programma's verboden worden op grond van de 'onwelvoegelijke' inhoud. Bij de behandeling van de mediawet vorig jaar in de Tweede Kamer hebben vertegenwoordigers van de kleine christelijke partijen de minister op deze mogelijkheid gewezen. De minister had tot dusver in voorkomende gevallen steeds gezegd, dat hij geen wettelijk middel had om godslasterlijke programma's aan te pakken. De grondwet bepaalt immers in (eveneens) artikel 7, dat er geen voorafgaand toezicht is op de inhoud van radio- en tv-uitzendingen. En toezicht achteraf is er evenmin: mensen, die zich gekwetst voelen door bepaalde programma's, hoeven daar toch niet naar te kijken? Die kunnen gewoon de knop omdraaien. En nu ligt er een verdrag, dat daartoe wel de mogelijkheid geeft! Weliswaar betreft dit grensoverschrijdende televisie op grond van de verplichtingen die de landen van de Raad van Europa (vrijwillig) ten opzichte van elkaar hebben aangegaan, maar omdat veel programma's buiten de grenzen kunnen worden ontvangen of naar het buitenland worden verkocht, heeft deze mogelijkheid tot normering ook beperkingen voor binnenlands gebruik tot gevolg.
In antwoord op vragen van de vertegenwoordigers van de kleine christelijke partijen, bleek de minister tot het gebruik maken van de normerende bepalingen in de conventie echter niet bereid te zijn. Hij beriep zich daarbij op artikel 7 van de grondwet, dat geen bemoeienis van de overheid toelaat. Artikel 7 van het verdrag over grensoverschrijdende tv-uitzendingen zou inderdaad door zijn beperkende werking in strijd komen met artikel 7 van de grondwet. Maar in zo'n conflict gaat een internationale verplichting boven het nationale recht. Het verdrag gaat dan dus boven de grondwet. Omdat de minister deze consequentie niet wilde aanvaarden, stelde hij in de Kamer dat de regering overweegt om een voorbehoud te maken op artikel 7 van het betreffende verdrag. Artikel 32 lid 1 van de Conventie bleek evenwel het maken van een voorbehoud op artikel 7 te verbieden. In verdragen komt de bepaling, dat op artikelen niet geamendeerd mag worden, wel vaker voor. Het gaat dan om wezenlijke artikelen. Wanneer een staat die niet onderschrijft, ondermijnt het daarmee (een belangrijk deel van) het doel van het verdrag.
In de Raad van Europa is men blijkbaar van mening, dat artikel 7 dermate belangrijk is, dat wanneer een staat dat artikel niet wil onderschrijven, het beter de conventie in zijn geheel niet kan ratificeren. Bij navraag bij het Ministerie van WVC begin dit jaar bleek, dat de Nederlandse regering inderdaad overwoog om de conventie niet te ratificeren. Een middel om de media, weliswaar op beperkte schaal, te normeren, zou daarmee zonder meer uit handen worden gegeven. En als de regering dan later weer zou worden aangesproken op haar verantwoordelijkheid op het gebied van openbare zeden, zou zij zich weer kunnen beroepen op de grondwet, die geen mogelijkheden biedt om op te treden. Intussen blijkt het standpunt van de regering ten aanzien van het al of niet ratificeren van de conventie, veranderd te zijn. Het voornemen bestaat thans om het verdrag naar de Kamer te sturen en te bezien of voor goedkeuring een kamermeerderheid bestaat. Gezien de bezwaren, die van verschillende kanten al zijn geuit tegen de 'zedenmeesterij', die van de genoemde bepaling in dit verdrag uitgaat, is het echter de vraag, of de Tweede Kamer met de conventie accoord zal gaan.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen