De vrijheid van onderwijs… bedreigde vrijheid

Inleiding
Nederland heeft een uniek onderwijsbestel. Nergens in de wereld heeft het bijzonder onderwijs (waaronder het christelijk onderwijs) zoveel vrijheid om het onderwijs naar eigen overtuiging aan te bieden als bij ons. Daarbij is er tevens sprake van een volledige financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs.
Die vrijheid van onderwijs is er niet vanzelf gekomen. Daar is een 80-jarige schoolstrijd aan voorafgegaan. Wat is er niet gebeden en hoeveel offers zijn er niet gebracht – veelal door eenvoudige mensen – om de vorming van de kinderen in de eigen school, aansluitend op de opvoeding thuis, te doen plaatsvinden! Die strijd was ook een politieke strijd. Wie het bekende boek van wijlen prof. P. J. Oud 'Het jongste verleden, honderd jaar parlementaire geschiedenis', er op naleest, ontdekt dat ongeveer de helft van dat boek over de schoolstrijd handelt. Zo zijn ook de ARP, CHU en KVP uit die strijd geboren.
In 1917 brak de zon door. Het jaar van de pacificatie, d.w.z.: er werd vrede gesloten. De bijzondere school wordt voortaan op gelijke voet behandeld als de openbare school. Het bedrag dat door Rijk en gemeenten wordt uitgegeven aan een leerling van de openbare school wordt doorberekend naar elke leerling van de bijzondere school (de z.g. overschrijdingsregeling). In de bekende Lager onderwijswet – De Visser van 1921 werd een en ander minitieus geregeld. Later zou dit ook gebeuren voor de andere sectoren, zoals het voortgezet- en het buitengewoon (thans speciaal) onderwijs.
Belangrijk is dat de vrijheid van onderwijs een grondwettelijke basis kreeg (vroeger het bekende artikel 208, na de grondwetswijziging artikel 23). Het spreekt vanzelf dat de (lagere) wetgeving daarmee in overeenstemming moet zijn. .
Sinds 1917 heeft het bijzonder onderwijs een grote vlucht genomen. In dat jaar was ongeveer 70% van de scholen openbaar en 30% bijzonder onderwijs, nu ruim driekwart eeuw later geldt het omgekeerde: 70% van de scholen zijn bijzondere scholen en slechts 30% van de scholen zijn openbaar.

De vrijheid van onderwijs
De vrijheid van onderwijs onderscheidt men wel in: de vrijheid van richting, de vrijheid van inrichting en de vrijheid van oprichting. Hiermee wordt nog eens extra onderstreept dat met de vrijheid van richting tegelijk het recht verbonden is om – uiteraard op grond van bepaalde criteria – tot schoolstichting te komen en voorts om het onderwijs in de school naar eigen behoeften in te richten.
Deze drie vrijheden van onderwijs zijn van fundamentele betekenis. Maar tevens zal duidelijk zijn dat de vrijheid van onderwijs niet absoluut is. Men kan zomaar niet een school stichten. Bijvoorbeeld: men mag andere scholen (van dezelfde richting) niet in de weg zitten (er is een eigen voedingsgebied), er zijn stichtingsnormen, er zijn bekostigingsvoorwaarden, voorschriften betrekking hebbend op veiligheid, gezondheid etc. En wat de inrichting van het onderwijs betreft; men kan zomaar niet zijn gang gaan. Er zijn bepaalde vakken voorgeschreven, er zijn voorschriften op het gebied van examens of kerndoelen (voor het basisonderwijs en de basisvorming). In de Grondwet is ook duidelijk aangegeven dat de overheid hier een taak heeft. Zij dient te waken voor de kwaliteit van het onderwijs; er moeten dus 'eisen van deugdelijkheid' worden gesteld.
Alles bijeen genomen is de vrijheid van onderwijs dus behoorlijk ingeperkt. Maar dat laat onverlet dat het bijzonder onderwijs ten principale vrij onderwijs is. Dat geldt namelijk niet voor het openbaar onderwijs, dat zoals de Grondwet het uitdrukt bij wet wordt geregeld; het is dus niet vrij. Zoals gezegd, worden voor het bijzonder onderwijs (slechts) eisen van deugdelijkheid en subsidievoorwaarden gesteld. Hebben we dat tot op vandaag zo weten te handhaven?
Nu 76 jaar na de pacificatie is het beeld dusdanig dat een schoolbestuur wat betreft zijn vrijheid van handelen wel erg op de proef wordt gesteld. Aan hoeveel regels wordt het niet gebonden? Denk aan de stroom circulaires! Daarbij moet erkend worden, dat de scholen en hun onderwijsorganisaties ook niet steeds het nodige hebben gedaan om de vrijheid van inrichting – i.c. hun handelingsvrijheid – op passende wijze uit te oefenen. Zo is er door het christelijk onderwijs sinds 1917 grosso modo te weinig gedaan om het onderwijs – via geschikte leerinhouden – over de volle breedte in overeenstemming te brengen met de eigen identiteit. Een christelijke school te hebben is één ding, een christelijke school te zijn is een andere zaak.
Om een willekeurig ander voorbeeld te noemen, de rechtspositie van de leerkrachten is tussen de opeenvolgende regeringen en de onderwijsvakbonden zo ijzersterk geregeld, dat de beleidsruimte van de school er wel heel erg door is ingeperkt. De regelgeving is inmiddels zo fijnmazig geworden dat de roep om vereenvoudiging niet kon uitblijven. Deregulering heet dat en hiermee annex is de vraag opgekomen: kun je de school zelf niet meer zeggenschap geven om de eigen zaakjes te regelen?
Het formatiebudgetsysteem (het verlenen van meer vrijheid van de scholen om het personeel in te zetten) is daar reeds een voorbeeld van. En zeer waarschijnlijk loopt het uit op lump sum – financiering van de school; hierbij krijgen de scholen op grond van bepaalde criteria een bepaalde som geld dat men dan naar eigen inzicht over de materiële en personele voorzieningen mag besteden.

Twee soorten vrijheid
Het is denk ik goed hier op te merken dat we de grondwettelijke vrijheid van het bijzonder onderwijs niet moeten verwarren met (het streven naar) autonomievergroting van alle scholen als gevolg van decentralisatie, deregulering etc. In de ruim 20 jaar dat ik aan het onderwijsdebat heb deelgenomen, is mij telkens weer gebleken dat veel voorstanders van het openbaar onderwijs dit onderscheid trachten weg te redeneren, waardoor de bijzondere positie van de bijzondere school wordt afgezwakt. Ik herhaal, de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting zijn eigen aan het bijzonder onderwijs en deze gelden ten principale niet voor het openbaar onderwijs, dat immers overheidsonderwijs is. Ook van voorstanders van het christelijk onderwijs hoort men geluiden als: waarom zullen we de vrijheid onthouden aan het openbaar onderwijs welke aan het bijzonder onderwijs wel is toegekend? Alles goed en wel, maar dan moet men bij deze vraag wel heel duidelijk zeggen welke vrijheid men bedoelt.
Meer vrijheid aan de individuele openbare school: prima. Maar wil men ook het onderscheid tussen het bijzonder en openbaar onderwijs verdoezelen? Verzelfstandiging van de school en de vrijheid van onderwijs zijn duidelijk twee verschillende zaken. Zelfs wethouders van onverdachte huize hebben daar soms moeite mee. Dat werkt zeer verwarrend, zeker als we ons begeven in de actuele discussie die de politiek tegenwoordig meer en meer bezighoudt. Daarmee komen we op het terrein van de deregulering, de decentralisatie en de kerntaken van de overheid, de z.g. grote operaties.

De grote operaties
Zeer beknopt hierover het volgende.
Het woord deregulering viel al. Dat betekent het terugdringen van de overvloed aan regels. Den Haag heeft Nederland zo'n beetje 'dichtgeregeld'. Vroeger vonden we een wet pas goed als er alles in stond, niemand en niets mocht vergeten worden. Thans zeggen we – en zo zie je maar weer dat het denken steeds in beweging is – wat een bureaucratie, wat een beleidslast, hoeveel ambtenaren houd je daar niet mee aan het werk! En bovendien leidt die fijnmazige regelgeving tot te veel betutteling van de burger; leg dus de verantwoordelijkheden vooral daar waar het werk gebeurt, hevel taken over naar de lagere overheden – gemeenten en procincie – of… naar de instanties, de scholen zelf. Decentralisatie dus. Deze 'grote operaties': deregulering, decentralisatie en afslanking van de overheid maken deel uit van het algemene regeringsbeleid. Alle ministeries moeten daaraan hun aandeel leveren. Maar voor het ministerie van O & W is hierbij een extra dimensie in het geding.
De cruciale vraag is namelijk: als de centrale overheid beleid delegeert, waar leg je dan de nieuwe verantwoordelijkheid, bij de provincie, bij de gemeente of bij de instelling zelve? Het dreigt dat de gemeente hier hoge ogen gooit en dat is een zaak waar de christelijke partijen in de Kamer grote moeite mee hebben.
Het zij gezegd, dat deze problematiek niet geheel nieuw is. Al tientallen jaren vinden de gemeenten, onder aanvoering van de grote steden dat zij ook zelf onderwijsbeleid moeten kunnen voeren. Terreinen waarvoor dat geclaimd werd zijn b.v.: het achterstandenbeleid, waaronder dat van de etnische minderheden, de volwasseneneducatie, de onderwijsbegeleiding en het huisvestingsbeleid. Een aangezien ieder overheidsorgaan nu eenmaal de natuurlijke neiging heeft om zijn beleidsterrein gestaag uit te breiden, betekent de vorming van een bruggehoofd binnen het onderwijs derhalve het gevaar van verdere uitbreiding van de macht van de gemeente over alle sectoren van het onderwijs. Om misverstand te voorkomen moet gezegd worden, dat inschakeling van de lokale gemeente bij de uitvoering van de wetgeving een goede zaak is, dat gebeurt reeds lange tijd en daar is iedereen het over eens. Echter iets anders is het overhevelen van regelgevende bevoegdheden van Rijk naar gemeenten, want in dat geval is de constitutionele vrijheid van onderwijs rechtstreeks in het geding. Vandaar ook dat onder aandrang van het CDA in de regeeraccoorden – gesloten hetzij met de PvdA, hetzij met de VVD – steeds een bepaling werd opgenomen dat er geen delegatie van regelgeving van Rijk naar gemeenten diende plaats te vinden. Afgezien nog van de omstandigheid dat de uitwerking van dat beleid per gemeente sterk zou kunnen uiteenlopen – hoe zijn de gemeenteraden samengesteld? – moet bedacht worden dat de Grondwet, die het bijzonder onderwijs zijn eigen vrijplaats heeft geboden tegenover de centrale overheid, nooit zo uitgelegd kan worden dat het bijzonder onderwijs die vrijplaats zou kunnen verliezen aan de lokale overheid.
Intussen is de politieke drang naar territoriale decentralisatie (delegatie van centrale overheid naar lagere overheid) gestaag toegenomen. De CDA-fractie heeft gemeend ten opzichte daarvan duidelijk haar positie te bepalen. Die komt kort gezegd hierop neer: decentralisatie prima, echter dan niet naar de gemeenten maar naar de scholen zelf! Deze – maatschappelijke – decentralisatie past ook volledig in het tijdsbeeld. Namelijk, leg de verantwoordelijkheden allereerst daar waar ze horen, daar waar het eigenlijke werk verricht wordt. Geef de scholen de bevoegdheid om zoveel mogelijk de zaken zelfde regelen. Dit sluit ook aan bij beleidsmaatregelen die reeds zijn genomen, zoals het Londo-bekostigingsstelsel voor het basisonderwijs – een vorm van lump sum-financiering – en het overhevelen van de nascholingsgelden naar de scholen zelf.
De strijd om de voorrang, de gemeente of de school, is intussen volop gaande. Maar hierbij speelt nog een andere zaak een rol: ­de bestuursvorm van de openbare school.

Drs. G. van leijenhorst
Lid Tweede-Kamer voor het CDA

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen